НОВОСТИ СЕГОДНЯ
Как ограничения полномочий президента США по ведению войны постепенно ослабли — и как восстановить их в прежнем виде.
ИноСМИ теперь в MAX! Подписывайтесь на главное международное >>>
Во второй раз менее чем за год президент США Дональд Трамп нанес удары по Ирану, не изложив американскому народу плюсы и минусы очередной войны на Ближнем Востоке. Совместные американо-израильские атаки, в результате которых погибли верховный лидер Ирана Али Хаменеи и несколько других высокопоставленных деятелей страны, стали логическим продолжением американо-израильских бомбардировок Ирана в июне 2025 года. Также они стали продолжением серии нанесенных США ударов по судам, которые, как утверждается, перевозили наркотики в Карибском бассейне, и американской операции по силовому захвату президента Венесуэлы Николаса Мадуро, причем ни одна из этих акций не получила одобрения Конгресса.
"Трамп проиграет". В США цитируют Путина после провала в Иране
Неудивительно, что американский президент, который вывел полномочия исполнительной власти во внутренней политике на новый и опасный уровень, чувствует в себе смелость предпринимать односторонние действия в сфере национальной безопасности и иностранных дел. Однако поведение Трампа, не имеющее себе равных по дерзкому нарушению правовых норм, не представляет собой полного отхода от традиций. За спиной республиканца — десятилетия применявшейся обеими партиями практики, которая избавила от контроля или подотчетности процесс принятия президентом решений о наиболее смертоносных и имеющих серьезные последствия действиях Соединенных Штатов.
На словах и на деле высокопоставленные члены кабинета Трампа выражают открытое презрение к юридическим барьерам, препятствующим применению силы. Влиятельный заместитель главы администрации Трампа Стивен Миллер охарактеризовал международное право как "любезности" в мире, управляемом "силой... мощью… и властью". Вице-президент США Джей Ди Вэнс назвал Резолюцию о военных полномочиях 1973 года — предпринятую Конгрессом во время войны во Вьетнаме попытку вернуть свою конституционную прерогативу по применению военной силы — "по сути, фальшивым и неконституционным законом". Однако эти барьеры ослабли еще до возвращения Трампа на пост президента. Некоторые из тех самых юристов, специализирующихся на вопросах национальной безопасности, которые находят сейчас так много поводов для (закономерной) критики действий Трампа, ответственны за поэтапную частичную отмену законов и норм, ограничивающих президентские полномочия. А тем самым — и за подготовку почвы для предпринимаемой республиканцем односторонней атаки на нормы закона.
На протяжении десятилетий юристы по вопросам национальной безопасности демократических и республиканских администраций разрабатывали и отстаивали агрессивные юридические интерпретации, дававшие президентам возможность вести выборочные необоронительные войны. Я был свидетелем и участником этого во время моей работы в юридическом отделе Государственного департамента, занимавшемся военно-политическими вопросами в администрациях президентов Джорджа У. Буша и Барака Обамы. Произошедшая вследствие действий юристов консолидация полномочий по ведению войны подрывает конституционный замысел, направленный на поощрение разумных и осмысленных подходов в этой сфере. Она отдает разрушительную мощь самых мощных вооруженных сил в мире в руки того, кто занимает Овальный кабинет в конкретный момент времени. Устранить нанесенный ущерб будет непросто. Для этого юридическому сообществу потребуется признать собственное соучастие в этом отходе от изначальных норм и объединиться с законодателями, чтобы помочь восстановить полномочия Конгресса в вопросах войны и мира.
Пять причин, почему иранский конфликт подрывает энергетические планы Европы
Можно просто действовать
Оценивая законность того или иного применения силы, юристы по вопросам национальной безопасности сосредотачивают свое внимание на трех основных аспектах. Один из них — была ли операция законно предпринята в целях самообороны. Так, в случае, если США отражают вооруженное нападение или им угрожает неминуемая атака, Конституция страны и Устав ООН предоставляют президенту односторонние полномочия для принятия ответных мер с задействованием необходимой и соразмерной силы. Вторая проблема возникает, если США применяют силу в отсутствие такого нападения или угрозы. В этом случае юристы захотят знать, было ли применение силы должным образом санкционировано американским Конгрессом, Советом Безопасности ООН (на международном уровне) или страной, где развернуты американские вооруженные силы. Третий аспект затрагивает способы ведения войны: действовали ли вооруженные силы США в соответствии с Женевскими конвенциями и связанными с ними правилами. Эти правила запрещают нападения на гражданских лиц и убийства или жестокое обращение с солдатами, которые покинули поле боя, потому что они попали в плен, были ранены или стали жертвами кораблекрушения.
Администрация Трампа испытывает эти правила и нормы на прочность несколькими способами. Предшествующие президенты США, как правило, заботились о том, чтобы по крайней мере на словах соблюдать установленный после Второй мировой войны запрет на применение военной силы, закрепленный в Уставе ООН и воспринимающийся как одна из основ международного правопорядка. Нынешняя администрация, похоже, жаждет восстановления порядка, при котором война использовалась как обычный инструмент государственного управления.
Администрация предоставила лишь видимость обоснования для проводившихся ею с сентября 2025 года атак на корабли в Карибском море. По данным The New York Times, авторы закрытого заключения, подготовленного влиятельным правовым управлением Министерства юстиции, приняли за чистую монету заявление Трампа о том, что США и несколько наркокартелей были вовлечены в "немеждународный вооруженный конфликт". Исходя из этого, управление пришло к выводу, что грузы с наркотиками являются "объектами, необходимыми для ведения войны", а предполагаемые контрабандисты "непосредственно участвуют в боевых действиях". В военном контексте эти юридические термины могли бы оправдать применение силы. Но попытки применить их к контрабанде наркотиков, по сути, используя метафоры как юридический аргумент, могут создать прецедент для применения силы с целью решения бесконечного множества политических задач.
Путано сформулированная администрацией аргументация необходимости проведения военной операции по похищению Мадуро — еще один сомнительный пример юридического обоснования. Авторы этого обоснования уверяют, что международное право в данном случае неприменимо, поскольку оно не должно "ограничивать президента в применении внутреннего законодательства". Они также утверждают, что применение силы для задержания Мадуро служит национальным интересам из-за "жестокой" и "опасной" преступной и другой деятельности президента Венесуэлы. По их мнению, операция не достигает того уровня, который считается войной в заложенном в Конституции смысле.
Администрация Трампа также не проявила никакого желания признавать, тем более соблюдать международное право или проявить уважение к полномочиям по объявлению войны, которые Конституция предоставляет Конгрессу, при нанесении ударов по Ирану. В июне Вашингтон провел операцию "Полуночный молот", целью которой были иранские ядерные объекты, без убедительного обоснования необходимости самообороны или соответствующего разрешения Конгресса, хотя операция угрожала региональной стабильности и грозила ответными мерами против войск и баз США и их союзников.
Риски июньской операции бледнеют по сравнению с тем, что США и Израиль предприняли 28 февраля в рамках операции "Эпическая ярость" — еще одной сознательно начатой войны. Массированная воздушная кампания, направленная на то, чтобы обезглавить руководство иранского правительства и уничтожить вооруженные силы страны, спровоцировала ответные действия Ирана, которые подвергают опасности американские войска и активы и способны втянуть в войну союзников и партнеров США. Цели Вашингтона остаются неясными — в значительной степени потому, что, помимо разрозненных консультаций с высокопоставленными законодателями, администрация в очередной раз действовала за спиной у Конгресса.
Полковник Макгрегор: убийство Хаменеи лишь увеличит стремление Ирана к сопротивлению
Юридические войны исполнительной власти
В теории, статья 1 Конституции предоставляет Конгрессу право объявлять войну, а статья 2 наделяет президента полномочиями вести ее в качестве главнокомандующего. На практике президенты уже давно опытным путем выяснили, какие действия они могут предпринимать без одобрения Конгресса. Эти рамки были зафиксированы в серии заключений Бюро юрисконсультов, датируемых 1990-ми, когда юристы администрации Клинтона пытались определить пределы военных полномочий президента, одобряя одностороннее применение силы в Боснии, Гаити и Косово. Согласно интерпретации исполнительной власти, которая выросла из этих и последующих заключений, односторонние военные полномочия президента распространяются не только на действия, необходимые для самообороны, но и на действия, предпринимаемые в "национальных интересах" (крайне туманный аргумент), при условии, что они не приравниваются к "войне в конституционном смысле этого понятия" (не менее туманный аргумент).
Эти сомнительные стандарты уже создавали достаточное пространство для маневра — но в результате ряда радикальных суждений, выраженных представителями Министерства юстиции, их стало еще больше. В период пребывания у власти администрации президента Джорджа У. Буша правовое управление заявило, что президент имел право вторгнуться в Афганистан в 2001 году и Ирак в 2003 году без разрешения Конгресса из-за угрозы, исходящей от терроризма и оружия массового уничтожения соответственно (тем не менее Буш все равно запросил — и получил — одобрение Конгресса). Заключение, датируемое 1989 годом, позволило администрации Буша-старшего похитить панамского лидера Мануэля Норьегу, фактически предоставив президенту разрешение нарушать международное право, чтобы проводить правоохранительные операции на территории другой страны. Министерство юстиции Трампа ссылалось на это мнение как на юридическое обоснование военной операции по захвату Мадуро в январе этого года. Все эти заключения были подготовлены республиканскими администрациями, но министерство юстиции при демократических администрациях не отозвало их, хотя они подверглись широкомасштабной критике.
Работая над расширением полномочий президента, юристы исполнительной власти также трудились над сокращением полномочий Конгресса. Это удалось им отчасти благодаря узкому толкованию Резолюции о военных полномочиях от 1973 года, за счет которой Конгресс стремился вернуть себе полномочия, утраченные им в ходе Корейской и Вьетнамской войн. Среди прочего, резолюция устанавливает 60-дневный срок для несанкционированного ведения президентом войны, после чего президент должен прекратить участие США в "военных действиях", если Конгресс не дал своего одобрения. Закон также наделял Конгресс полномочиями прекращать войны с помощью резолюции, принятой обеими палатами, которая не требует подписи президента.
На протяжении десятилетий этот механизм безопасности был разрушен до неузнаваемости судебными решениями, креативными подходами к делу юристов исполнительной власти и пассивностью Конгресса. В 1983 году решение Верховного суда по делу "Служба иммиграции и натурализации против Рэя Чадхи" признало недействительным использование двухпалатных постановлений о военных полномочиях для ограничения деятельности президента. Администрация президента Рональда Рейгана настаивала на том, что удары США по иранским кораблям и нефтяным платформам в ходе так называемых танкерных войн 1987-1988 годов были отдельными событиями, что, мол, позволяло им обнулить 60-дневный лимит на несанкционированное ведение войны. Администрация Обамы утверждала, что боевые вылеты, которые США продолжали совершать над Ливией еще долгое время после завершения 60-го дня военного вмешательства США в этой стране в 2011 году, не считались проведением "боевых действий". Администрация Байдена утверждала, что предпринятые ею удары по хуситам в 2024 году не инициировали автоматической активации резолюции, поскольку военно-морские суда, которые она разместила между Йеменом и Израилем, были — как, несомненно, ожидали официальные лица США — ранее атакованы хуситами. Администрация ответила на нападение хуситов бомбардировками Йемена, длившимся целый год, а ее юристы утверждали, что из-за того, что хуситы начали военные действия первыми, разрешения Конгресса не требовалось. Конечным результатом всех этих действий стало то, что резолюция о военных полномочиях, по словам ученого-юриста Джека Голдсмита, превратилась в "швейцарский сыр".
Еще больше ограничивая сферу действия Резолюции о военных полномочиях, каждая администрация, начиная с администрации Джорджа У. Буша, опиралась на неправдоподобно расширительные толкования Разрешения на применение военной силы от 2001 года, принятого Конгрессом после терактов 11 сентября. При этом они пытались включить в нее действия, о которых тогдашние законодатели и помыслить не могли. Тот факт, что разрешение от 2001 года особо ограничивало полномочия вооруженных сил действиями против групп, имеющих непосредственное отношение к терактам 11 сентября (в первую очередь "Аль-Каидой"*), не помешал юристам администраций Буша и Обамы распространить их на "связанные с ними силовые формирования", которые не имели никакого отношения к терактам, а в некоторых случаях и не существовали на момент их совершения. Юристы администрации Обамы, например, считают, что под действие разрешения подпадали операции против так называемого "Исламского государства"* (ИГ*), группировки, отколовшейся от "Аль-Каиды"*. Хотя Трамп не стал уточнять юридические основания для нанесения удара по нигерийским джихадистам в декабре 2025 года, его администрация определила цели как связанные с "Исламским государством"*, подразумевая, что полномочия также проистекают из документа от 2001 года.
Вместо того чтобы позволять исполнительной власти рассматривать разрешение от 2001 года как, казалось бы, бесконечное оправдание применения военной силы, Конгресс и суды (которые сталкивались с многочисленными трудностями в контексте судебных разбирательств с задержанными во время глобальной войны с терроризмом) могли настоять на том, что президенты должны запрашивать дополнительные разрешения для группировок, не подпадающих под действие первоначального документа. Тогда каждое предложение можно было бы подвергнуть тщательному изучению и обсуждению и, возможно, установить временные и географические ограничения. Вместо этого суды в значительной степени подчинились исполнительной власти, а Конгресс одобрил закон об ассигнованиях, предоставив Белому дому, по сути, неограниченные возможности. Администрация Трампа, похоже, не склонна ссылаться на разрешение 2001 года в качестве основания для нынешних ударов по Ирану; вместо этого она выбрала в качестве мотивировки расплывчатую цель самообороны. Но атрофия Конгресса и судебной системы приучила общественность к почти монархическому подходу к ведению войн, что облегчает процесс выработки любого оправдания исполнительной властью.
Остановите этого человека
Многие многообещающие попытки обуздать исполнительную власть провалились. С 2004-го по 2008 год Верховный суд вынес ряд заключений, в которых отказался поддержать аргумент администрации Буша о том, что ни один суд США не может поставить под сомнение содержание под стражей в военной тюрьме в Гуантанамо на Кубе, куда администрация начала отправлять подозреваемых в терроризме после терактов 11 сентября. Тем не менее, сохранив за судами право рассматривать законность содержания заключенных в Гуантанамо без предъявления обвинений, Верховный суд не дел судам низшей инстанции каких-либо указаний по существу вопроса о том, кого можно или нельзя содержать под стражей. Таким образом они отправили вопросы о том, кто может быть задержан как участник боевых действий и, следовательно, кто может быть убит на поле боя, на рассмотрение в судах низшей инстанции.
Скотт Риттер: конфликт США с Ираном — это битва между силами зла и добра
Когда в 2009 году к власти пришла администрация Обамы, пообещав закрыть Гуантанамо в течение года, перед ней встал вопрос: как далеко она должна зайти в отстаивании права содержать заключенных, некоторые из которых имели в лучшем случае весьма отдаленные связи с "Аль-Каидой"* или событиями 11 сентября? В конечном счете администрация решила пойти ва-банк. Судьи подыграли ей, одобрив бессрочное содержание под стражей отдельных лиц на основании порой неубедительных доказательств их членства в "Аль-Каиде"* или связанных с ней группировках. Эти решения дали судебную санкцию на все более широкие представления военных о том, кто может быть убит или задержан в соответствии с разрешением от 2001 года, не говоря уже о продлении срока содержания под стражей людей, которых администрация в конечном итоге намеревалась освободить.
Администрация Обамы могла бы проявить большую щепетильность в том, какие дела о задержании она будет отстаивать в судах, чтобы избежать необходимости заявлять о слишком широких полномочиях. Она могла бы попросить Конгресс пересмотреть разрешение от 2001 года, сделав так, чтобы новый документ соответствовал ее оперативным потребностям, а не растягивать до бесконечности все более устаревающий законодательный акт. Но администрация боялась показаться чересчур мягкой в отношении терроризма, а также что Конгресс предоставит еще более широких полномочий (а администрация подвергнется критике за то, что ей не удалось расширить "войну с терроризмом"), если ее попросят переписать разрешение на применение вооруженных сил. Стремясь избежать политических ловушек, администрация Обамы создала у представителей исполнительной власти впечатление, что "креативные" юридические трактовки представляют собой продуктивный способ обойти Конгресс. Даже когда администрация пыталась демонстрировать уважение к верховенству закона, со стороны казалось, что она относится к юридическим ограничениям на применение силы как к чему-то, что можно спокойно менять в угоду своим потребностям.
С тех пор ситуация вряд ли стала лучше. Следуя той же логике, что и в несанкционированной кампании администрации Обамы в Ливии, первая администрация Трампа дважды наносила удары по Сирии без одобрения Конгресса в 2017-м и 2018 годах. Несмотря на то, что в 1988 году, будучи сенатором, Джо Байден стал соавтором научной статьи в поддержку реформы по применению военных полномочий, он ничего не сделал для продвижения таких преобразований на посту президента, ввязавшись в несанкционированный конфликт с хуситами. Когда в 2025 году Трамп вернулся на пост президента, система сдержек, вполне вероятно, пребывала даже в худшем состоянии, нежели когда он уходил из власти в 2021 году.
Конгресс не обязан был молча мириться с таким урезанием своих полномочий. Он мог отказаться выделять средства на не санкционированные им войны, или гораздо энергичнее проводить надзорные слушания. Он мог продавить реформу законодательства, ужесточающую трактовку резолюции о военных полномочиях и разрешения на применение вооруженных сил, подготовившись к президентскому вето, но вынудив при этом Белый дом понести политические издержки. Также он мог включить элементы этой реформы в обязательное для принятия законодательство, например, в законопроект о ежегодных ассигнованиях на оборону.
Вместо этого законодатели, как правило, сосредотачивались на резолюциях о неодобрении, которые принимаются в ускоренном порядке в соответствии с измененной резолюцией о военных полномочиях и имеющих целью добиться прекращения военных действий. Они при этом осознают, что на любую резолюцию, которая дойдет до президента, будет наложено вето еще до того, как она сможет стать законом, и что добиться подавляющего большинства, чтобы преодолеть вето, наверняка не удастся. На сегодняшний день в Сенате и Палате представителей находятся на рассмотрении соответствующие резолюции. Эти голосования могут иметь определенный вес (одна из таких резолюций, по-видимому, помогла смягчить поддержку первой администрацией Трампа военной кампании коалиции во главе с Саудовской Аравией в Йемене), но на практике они абсолютно бесполезны. Если Конгресс хочет, чтобы исполнительная власть привлекала его к принятию решений о ведении войны, он не может пассивно ждать, пока американские самолеты начнут сбрасывать бомбы.
Боритесь с властью
Несмотря на широко распространенное признание юристами того факта, что консолидация военных полномочий при президенте США противоречит конституционному замыслу, призванному снизить риск необдуманного развязывания войны, единого мнения о том, что с этим делать, так и не появилось. Некоторые эксперты предпочитают мириться с постепенным переходом власти в руки президента на том основании, что в этом опасном мире американское правительство не может позволить себе роскошь долгих дебатов по поводу применения силы. А также потому что наделенный полномочиями Конгресс может намеренно отказать в санкционировании войны, чтобы нанести политический ущерб президенту, или же использовать свои широкие полномочия, чтобы заставить президента занять более жесткую позицию.
Однако сохранение сложившегося статуса-кво, при котором любой президент США может начать необоронительную войну с Ираном, не будучи связанным необходимостью добиться одобрения Конгресса или американского народа, намного хуже. Никакой юридический или технический документ не может заставить США сделать более правильный выбор во внешней политике. Некоторые из крупнейших стратегических катастроф в стране со времен Второй мировой войны были как минимум частично санкционированы Конгрессом: война во Вьетнаме, санкционированная резолюцией по Тонкинскому заливу 1964 года, а также вторжение в Ирак в 2003 году, санкционированное разрешением на использование войск в 2002 году. Однако смысл принуждать президента обращаться к Конгрессу за одобрением состоит не в том, чтобы гарантировать хорошие результаты. Это необходимо для того, чтобы спровоцировать дебаты и вынудить избранных представителей народа занять позицию, по которой их будут оценивать избиратели. Это один из способов обеспечить, чтобы Вашингтон учился на своих ошибках.
Восстановление такой системы потребует совместных усилий законодателей и той исполнительной власти, которая будет в большей степени, чем команда Трампа, готова отказаться от части своих полномочий. Конгресс должен добиваться восстановления и усиления Резолюции о военных полномочиях 1973 года. До повторного избрания Трампа и Сенат, и Палата представителей рассматривали такую возможность. Сенатский законопроект о полномочиях в области национальной безопасности и почти идентичный законопроект в Палате представителей ("Закон о реформах национальной безопасности и подотчетности") устранили бы многие пробелы в действующем законодательстве. В нем были бы даны определения таким терминам, как "военные действия" и "введение" войск, что затруднило бы юристам исполнительной власти возможность утверждать, что смертоносные военные операции не приводят к автоматическому вступлению в силу положений резолюции. Таким образом удалось бы сократить до 20 дней 60-дневный срок выдачи разрешений и отбить у президентов охоту считать, что они могут начать и закончить войну в достаточный срок без необходимости получать одобрение Конгресса. Кроме того, такая реформа сократила бы финансирование несанкционированных войн, которые продолжаются с превышением установленных сроков.
Также необходимо что-то предпринять в отношении разрешения на использование вооруженных сил от 2001 года. Чтобы продолжать полагаться на него, исполнительная власть должна продемонстрировать Конгрессу, что этот документ выполняет жизненно важную функцию по борьбе с терроризмом. Если не будет предоставлено убедительной аргументации, разрешение должно быть отменено. В таком случае его следовало бы заменить узкоспециализированным документом, где будут четко прописаны группировки, против которых США ведут войну, и определены места, где эта война может вестись. В нем также должно быть предусмотрено, что перед тем, как США начнут войну, необходимо получить отдельное разрешение на действия против других группировок, независимо от их связей с уже поименованными противниками. Любой новый статус, как, впрочем, и каждое разрешение на ведение войны, должен содержать пункт, обязывающий Конгресс возобновлять его через два-три года, если исполнительная власть хочет, чтобы финансирование операции продолжалось. Такая мера помешала бы законодателям умывать руки в связи с войнами, за развязывание которых они проголосовали, и заставила бы их оценивать издержки и выгоды конфликта по мере его развития.
Наконец, исполнительная власть должна прекратить искать способы обойти гарантии, касающиеся военных полномочий, путем искаженного толкования закона. Одним из важных шагов могла бы стать отмена заключений правового управления Минюста, усиливающих президентскую власть, как, например, заключение от 1989 года, которое дает президентам возможность обходить международное право, и заключения от 2001 и 2002 годов, которые предполагают, что президент может начать войну без санкции Конгресса в ситуациях, связанных с террористами и вероятностью применения оружия массового уничтожения.
Эти изменения не успеют помешать Трампу в одностороннем порядке вести безрассудную войну с Ираном. Если Конгресс хочет обуздать его, лучшим вариантом будет прекращение финансирования, что представляется сложной задачей при любых обстоятельствах, особенно учитывая контроль республиканцев над обеими палатами. Тем не менее сейчас самое время, чтобы начать готовить почву для будущих реформ.
Юристы по вопросам национальной безопасности в администрациях обеих партий с молчаливого согласия Конгресса и судебной системы десятилетиями планомерно ослабляли гарантии, сдерживающие применение силы, закладывая основу для того, чтобы президент обладал всей полнотой власти в вопросах войны и мира. Проступки Трампа могут быть вопиющими, но это не уменьшает вины целого поколения юристов, законодателей и судей. Проведение реформы по-прежнему возможно, но только в том случае, если те, кто несет ответственность за разрушение правовых барьеров в результате многолетних недальновидных решений и слабого руководства, возьмут на себя обязательство по их восстановлению.
* Террористическая организация, запрещенная в России
Похожие новости: