Нелегальный мусор: кто заплатит за свалки вдоль дорог, в лесах и на пустырях

На рассмотрении в Госдуме находится законопроект, призванный окончательно урегулировать вопрос о том, кто должен заниматься ликвидацией нелегальных свалок и за чей счет. Средства федерального бюджета направлять на эти цели пока не планируется. Эксперты предвидят серьезные проблемы с применением предложенного механизма на практике.

Побудило власти заняться разработкой законопроекта на актуальную тему решение Конституционного суда (КС) от 30 мая 2023 года, вынесенное по итогам рассмотрения жалоб двух муниципальных администраций. К муниципалитету города Кодинска в Красноярском крае местный регоператор предъявил иск на 324,5 тыс. рублей за ликвидацию несанкционированной свалки в черте города на земельном участке, госсобственность на который не была разграничена. А к администрации Новосибирского района Новосибирской области с требованием убрать свалку, расположенную на землях сельхозназначения, собственником которых была РФ, обратилась прокуратура, и суды с ней согласились.

[embed]https://profile.ru/society/kak-v-rossii-utilizirujut-bytovye...[/embed]

Счет подобных исков по всей стране идет на тысячи. Подход «за всё отвечают муниципалитеты» в какой-то мере может быть оправдан, говорится в постановлении КС, если свалка – дело рук исключительно местных жителей. Но свой вклад в нее могут вносить и члены садоводческих некоммерческих товариществ, а если рядом проходит дорога – проезжающие транзитом водители. Местные же власти в каждом случае установить виновных не в состоянии.

Действующие законы возлагают обязанность ликвидировать свалку на собственника земли, но нет ясности, какой из уровней власти должен этим заниматься, если собственник не установлен либо свалка расположена в границах муниципального образования на государственных землях, собственность на которые не разграничена (то есть зарегистрированного владельца в виде частного лица, организации или органа публичной власти нет), сочли в КС. К тому же муниципалитеты, как правило, бедные, а справедливое софинансирование со стороны федерального и регионального уровней не обеспечено.

Органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию свалок и финансирование таких работ, если, конечно, сами не создали условий для их появления. Так постановили судьи и предписали скорректировать действующее законодательство.

Поставленная КС задача оказалась не из легких: правительство разработало законопроект лишь к концу 2024 года. В первом чтении Госдума приняла его в январе 2025-го, идет подготовка ко второму.

Незаконные свалки в документе названы «территориями, загрязненными твердыми коммунальными отходами». В границах населенных пунктов заниматься их выявлением будут муниципалитеты, за пределами населенных пунктов – региональные власти. Допускается привлечение общественных объединений и некоммерческих организаций (НКО), а также граждан-общественников. Исключение – участки, которые предоставлены Минобороны, ФСБ, СВР, ФСО и подведомственным им организациям: туда пустят только федеральные контролирующие органы.

[embed]https://profile.ru/society/kto-zaplatit-za-musor-v-rossii-go...[/embed]

Предложенный порядок действий по выявлению свалок во многом дублирует тот, что уже применяется Росприроднадзором, Росреестром, Рослесхозом и муниципалитетами: осмотр загрязненной территории, составление акта, предписание об устранении, протокол об административном правонарушении и т. д. Убрать мусор должны будут либо виновники, либо собственники или пользователи – таково общее правило.

Но что делать, если виновные не обнаружены, а собственников нет или они все обращения игнорируют? Тогда ликвидировать свалку «в срок не позднее двух лет» обязаны власти. Возмещения расходов потом можно будет требовать от виновников загрязнения либо от собственников участков, а в случае их отсутствия – от юридических и физических лиц, использующих данные земли.

В Госдуме на вопрос, зачем ждать два года, замминистра природных ресурсов и экологии Дмитрий Тетенькин отвечал так: муниципалитетам или региональным властям нужно время, чтобы найти тех, кто намусорил, а если это невозможно – определить, кто владеет или пользуется участком, и провести с ними «определенную работу».

Речь в законопроекте идет «именно о свалках и навалах мусора, которые появляются нелегально, а не о рекультивации полигонов или о ликвидации накопленного вреда», подчеркнул замминистра. Новые правила касаются объектов, которые будут выявлены после 1 января 2026 года. С обнаруженными ранее свалками должны справляться совместными усилиями муниципалитеты, субъекты РФ и федеральные власти.

Отметим, что при подготовке этой инициативы ко второму чтению придется учитывать еще и особенности распределения полномочий между муниципальным и региональным уровнями власти в области охраны окружающей среды, закрепленные в только что принятом новом законе о местном самоуправлении.

Несанкционированные свалки чаще всего возникают там, где земля на длительное время остается без присмотра и есть дороги: можно подъехать, вывалить отходы и не платить за их утилизацию.

Недавно Минприроды отчиталось об итогах реализации федерального проекта «Чистая страна» (2019–2024 годы). В целом по России в границах городов ликвидировано 185 несанкционированных свалок (при плане 191). Но этот проект касался только наиболее крупных и опасных объектов. Всего же к концу 2023-го в стране насчитывалось 10,3 тыс. запротоколированных мест незаконного скопления мусора – на 2,2 тыс. меньше, чем годом ранее. Полные данные на конец 2024 года еще не опубликованы.

Росприроднадзор считает незаконными свалками территории, где выброшено пять и более кубометров мусора, а рядом организованных мест его сбора нет. Сходный критерий (пять и более кубометров твердых коммунальных отходов) предлагается теперь узаконить. Меньше 5 куб. м – это несанкционированный навал, который должны будут убирать муниципалитеты в рамках работ по благоустройству территории.

[embed]https://profile.ru/society/denis-bucaev-ekonomika-zamknutogo...[/embed]

Профильный думский комитет по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды обратил внимание на то, что твердыми коммунальными отходами (ТКО) считаются только те, которые образуются в результате жизнедеятельности человека. Их на свалках, по данным из регионов, лишь около 10–20%, и при таком подходе значительная часть мусора под действие новых правил подпадать не будет.

Лидия Акманцева, ответственный секретарь комитета «Опоры России» по реформированию отрасли обращения с отходами, считает обсуждаемый законопроект «в целом отвечающим потребностям в регулировании». Но есть положения, реализация которых представляется проблематичной, сказала она «Профилю». Одно из них – ограничение сферы действия предложенного механизма только свалками ТКО.

«Загрязнение территории никогда не характеризуется сбросом каких-то конкретных видов отходов. Кроме ТКО присутствуют, как правило, отходы от деятельности малого бизнеса, старые автомобильные шины, строительные отходы и др. Разграничить их в составе свалок очень сложно, а порой и невозможно», – объясняет Акманцева. По ее мнению, корректнее было бы вместо предложенного правительством термина «территория, загрязненная в результате сброса твердых коммунальных отходов» использовать термин «несанкционированные свалки отходов».

Курирующий законопроект в профильном комитете Зариф Байгускаров (ЕР) рассказал «Профилю», что ко второму чтению планируется прописать: это должен быть весь мусор, любого происхождения, «потому что иначе любой скажет, мол, по закону я должен убирать ТКО, а тут не только ТКО, и убирать не будет». По его словам, Минприроды в принципе не возражает, «и мы будем настаивать».

Несанкционированную свалку ТКО региональный оператор может ликвидировать, а потом выставить счет муниципалитету или собственнику (арендатору) земли. «Но даже регоператор, который обслуживает данную территорию, никогда не повезет отходы, пролежавшие условно две недели под атмосферными осадками, на мусоросортировочный комплекс или в свой технопарк, – объясняет директор АНО «Зеленая цивилизация» Дмитрий Федоров. – Потому что экономики от такой сортировки у него никакой не будет: бумага намокшая, потерявшая в качестве, пищевые отходы перемешаны с пластиками и тухлые – не почистить и не отмыть. Им прямая дорога на полигон».

Разные виды отходов – это и разные уровни ответственности, и разные способы утилизации, подчеркнул эксперт в разговоре с «Профилем». Самая большая сложность будет именно с другими видами отходов, не с ТКО, говорит он. У рядового регоператора нет лицензии на работу с опасными отходами, этим занимается федеральный экологический оператор, у которого не так много предприятий по стране, где такие отходы можно утилизировать.

Что касается строительных отходов – они чаще всего 4-го класса опасности (то есть считаются малоопасными), но проблема в том, что везти напрямую на полигон ТКО их нельзя, надо отправлять на полигон промышленных отходов. По словам Федорова, в России достаточно и технологий, и установок, позволяющих перерабатывать строительные отходы, но на несанкционированных свалках, как правило, «смеси, причем специфического характера».

КС постановил найти деньги – правительство предложило несколько вариантов. Ликвидация несанкционированных свалок, в частности, может проводиться за счет средств от платы за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС), штрафов за административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, а также платежей по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде.

[embed]https://profile.ru/abroad/princip-99-kak-belorussiya-stala-s...[/embed]

В 2023 году все они вместе дали 27,8 млрд рублей в бюджеты разных уровней, говорится в финансово-экономическом обосновании. Львиная доля, более 21 млрд, – плата за негативное воздействие на окружающую среду (взимается с предприятий и ИП, которые загрязняют атмосферный воздух, водные объекты и размещают отходы). Выплаты по искам и при добровольном возмещении ущерба составили 5,7 млрд рублей, административные штрафы – 593 млн.

Вопрос об источниках финансирования и их достаточности требует дополнительной проработки, считают в Госдуме. К тому же распределение средств, получаемых от платы за НВОС, между бюджетами разных уровней недавно решили изменить. Сейчас в бюджеты субъектов поступает 40% этого фискального сбора, в бюджеты муниципальных районов и городских округов – 60%. С 1 января 2026 года все 100% пойдут в региональные бюджеты.

«Мне кажется, ключевой вопрос будет финансовый: самих платежей за негативное воздействие на окружающую среду в муниципальной казне чаще всего не будет хватать, разве что в случае нахождения на территории региона крупного плательщика», – говорит Федоров. Да и муниципалитеты бывают разные. Одно дело – крупные города, скажем, Центрального федерального округа, с развитой экономикой, другое – удаленные от центра, где-нибудь в Сибири или на Дальнем Востоке, со стареющим малочисленным населением. Если же все эти деньги пойдут в региональный бюджет, тогда и спрашивать надо только с регионов, потому что даже сегодня у большинства муниципалитетов шансов выполнить требования за счет собственных средств нет, полагает эксперт.

Выявление и уборка несанкционированных свалок входят в перечень критериев, по которым администрация президента оценивает деятельность глав регионов. Однако особых надежд на то, что это побудит их удовлетворять все запросы муниципалитетов о выделении средств, питать не стоит, считает Дмитрий Федоров: «Где-то опять денег будет впритык, и несанкционированные свалки в таком случае окажутся в самом конце очереди на расходы после социалки, здравоохранения, ЖКХ и дорог».

Хотя Конституционный суд предписал предусмотреть финансирование или возмещение расходов на ликвидацию свалок в том числе из федерального бюджета, в законопроекте об этом ни слова. «Мы хотим прописать выплаты из федерального бюджета, но пока точно не решено, за уборку каких земель. Центр будет субъектам РФ деньги перечислять, а те их распределять», – говорит Байгускаров.

«Средства, поступающие в бюджет от экологических платежей, – вполне надежный источник финансирования, чего не скажешь о штрафах, взыскания которых с виновных лиц (а их не так-то легко установить) еще нужно добиться», – считает Лидия Акманцева.

В 2022 году статья 8.2 Кодекса об административных правонарушениях (КоАП), предусматривающая наказания за несоблюдение требований при обращении с отходами производства и потребления, была ужесточена. К примеру, граждан, которые выбрасывают мусор не там, где положено, могут оштрафовать на 2–3 тыс. рублей (при повторном нарушении – на 3–5 тыс.). Тех, кто выгружает либо сбрасывает мусор с автомобилей или мотоциклов, – на 10–15 тыс. (если повторно, то штраф вдвое больше), с грузовиков или тракторов – на 40–50 тыс. рублей (повторно – на 60–70 тыс.). Штрафы для должностных и юридических лиц – на порядок больше. Полномочиями составлять протоколы наделили не только контролирующие органы, но и сотрудников полиции.

[embed]https://profile.ru/economy/musor-v-golove-chto-meshaet-ochis...[/embed]

С 2023 года разрешена видеофиксация нарушений. В Московской области есть хороший опыт использования видеорегистраторов для определения виновных в сбросе мусора, рассказывает Дмитрий Федоров: замечают место, где начинает формироваться свалка, сразу ставят приборы и отслеживают технику, которая отходы привозит. «Но в труднодоступных и малонаселенных регионах это порой трудно сделать – и техники такой может не быть, и специалистов, которые могут ее установить и следить за ней, тоже», – признает он.

В ходе обсуждения законопроекта звучали предложения сделать штрафы за такие нарушения «драконовскими» (Алексей Куринный, КПРФ). «От того, что мы сделаем штраф 100 миллионов, ситуация ведь не изменится, надо, чтобы надзорные органы на местах работали», – отвечал Байгускаров. При обращении в суды по искам о возмещении вреда они обязаны наложить арест на данный земельный участок либо на другое имущество или денежные средства, но, к сожалению, редко это делают, объяснял он.

«Ко второму чтению мы хотим прописать возможность наложить обременение на земли в обеспечение иска, если собственник или арендатор не хочет сам убирать и возмещать ущерб муниципалитету: пока не уберет или не возместит – нельзя землей распоряжаться, продать, например», – говорит депутат.

В Госдуме признают необходимость детально изучить правоприменение ст. 8.2 КоАП. Сейчас развернутой аналитики не хватает, а без этого невозможно понять, где ответственность стоит ужесточить, а где – ослабить. Кстати, в публикуемой Судебным департаментом при Верховном суде статистике информации о количестве рассмотренных судами административных дел по этой статье нет: данные по ней объединены с данными по соседней статье 8.3 КоАП, наказывающей за нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами.